Reforma Tributária e Guerra Fiscal: expectativas e realidade

Por Mirian Teresa Pascon

O Brasil está prestes a implementar uma das maiores mudanças estruturais, de todos os tempos, em seu sistema tributário. A desacreditada Reforma Tributária, debatida durante décadas, já tem sua fase inicial prevista para 2026, com a aplicação da alíquota de 1% do IVA Dual, a ser abatida das apurações de PIS/COFINS naquele ano, até a extinção definitiva dessas contribuições, prevista para 2027.

Como é sabido, a tão aguardada Reforma concentrou-se, até o momento, na tributação sobre o consumo, extinguindo o ICMS (estadual), o ISS (municipal), o PIS/COFINS (federal), além do IPI. Esses tributos serão gradualmente substituídos pelo novo sistema de IVA Dual, partilhado entre União, Estados, Municípios e Distrito Federal, por meio da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência federal, e do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência estadual e municipal. Ambos incidirão, exclusivamente, sobre o valor agregado, em operação única de arrecadação centralizada, com posterior distribuição da receita.

Não por acaso, o tema tramitou por mais de trinta anos e atravessou diversos governos até a aprovação da PEC 45/19, que culminou na Emenda Constitucional 132/24. O início da regulamentação da Reforma se formalizou com a publicação da Lei Complementar 214, em janeiro de 2025.

O Brasil, enquanto República Federativa, é estruturado pela autonomia de seus entes: 26 Estados, mais de 5.600 Municípios e o Distrito Federal. Essa configuração representa, na prática, o mesmo número de interesses conflitantes em matéria de arrecadação, somados aos da União, razão pela qual é possível perceber o desafio existente entre a Reforma idealizada e a Reforma efetivamente possível de ser implementada.

Foi justamente no exercício dessa autonomia federativa que se consolidou a chamada Guerra Fiscal: cada player federativo, com competência tributária própria garantida pela Constituição, implementou políticas fiscais voltadas — legítima e compreensivelmente — ao fomento de suas prioridades locais. Para atrair investimentos e gerar empregos, passaram a conceder isenções e benefícios fiscais que, embora essenciais regionalmente, causaram distorções, desigualdade econômica e concorrência predatória no plano nacional. Por outro lado, tais incentivos também impulsionaram o desenvolvimento em áreas mais carentes.

A Reforma Tributária sobre o consumo altera, de maneira profunda, as regras do jogo. O IBS será arrecadado no Estado e Município de destino da operação, eliminando a ingerência direta dos entes federativos sobre a destinação da arrecadação.

Embora prevista uma alíquota padrão para o IBS, ela não será vinculativa, ou seja, cada Estado ou Município poderá fixar sua própria alíquota. No entanto, em termos práticos, a alíquota efetiva sempre será aquela do local de destino da operação, esvaziando a eficácia de políticas fiscais locais para atração de empresas.

Para mitigar esses efeitos, a Reforma criou dois institutos inéditos: o Comitê Gestor do IBS e o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR).

O Comitê Gestor será responsável por toda a arrecadação, fiscalização e distribuição das receitas aos entes federativos. O FNDR, por sua vez, ficará encarregado da pesquisa, gestão e distribuição de recursos da União para Estados e o Distrito Federal, com foco em fomentar atividades produtivas, gerar empregos e promover o desenvolvimento regional, assumindo o papel que hoje cabe aos benefícios fiscais na atração de investimentos.

O desafio é monumental. Já em 2026, o Comitê Gestor deverá administrar cerca de R$ 600 milhões, com previsão de movimentar R$ 3,8 bilhões até 2028, apenas para a estruturação de suas atividades. Com o encerramento do período de transição e a extinção do ICMS em 2033, estima-se que o Comitê movimentará R$ 1 trilhão por ano.

Apesar da reestruturação, a Reforma garantiu a manutenção da carga tributária, sem previsão de aumento ou redução do montante arrecadado. No entanto, assegurar a justa repartição da arrecadação do IBS dentro de um país marcado pelo regionalismo exigirá mudanças profundas na cultura político-administrativa nacional.

Do ponto de vista jurídico, vislumbra-se o fim da Guerra Fiscal, já que, embora os entes federativos continuem livres para definir suas alíquotas, o foco da arrecadação migrará para o local de destino da operação, neutralizando o uso de incentivos fiscais como estratégia de atração de investimentos.

Entretanto, sob a perspectiva administrativa e social, será imperativo que tanto o Comitê Gestor do IBS quanto o FNDR, estruturas medulares da Reforma Tributária, atuem com a projetada imparcialidade. Caso contrário, o conflito tributário poderá migrar do campo jurídico para o político, perpetuando a lógica de que “quem tem mais influência leva mais”, marca histórica cultural da política brasileira.

O início já sinaliza dificuldades: durante a transição, a repartição considerará a média da arrecadação histórica do ICMS entre 2024 e 2028, o que tem levado Estados a elevar alíquotas para garantir uma fatia maior do bolo.

Para os contribuintes, a mudança trará impactos significativos. A novo modelo de tributação no destino demandará reestruturação comercial, revisão de contratos e reorganização operacional, especialmente para empresas que se beneficiam de incentivos fiscais.

Embora, a longo prazo, toda a cadeia produtiva deva ser impactada por ajustes, colocada em perspectiva, a Reforma deverá reduzir os custos empresariais com o atual sistema tributário, considerado um dos mais caóticos do mundo.

A expectativa é que o Brasil salte de um dos sistemas tributários mais complexos do planeta para um modelo mais moderno e eficiente, mais avançado até que o de muitos países que já utilizam o IVA, o que será fator de atração de investimentos estrangeiros. Porém, com uma carga tributária mantida em cerca de R$ 1,3 trilhão/ano apenas sobre o consumo, refletida na elevada alíquota padrão do IVA Dual, o país continuará entre os que mais tributam no mundo, o que segue como fator de desestímulo.

*Mirian Teresa Pascon é advogada e coordenadora do Departamento Jurídico da Elebece Consultoria Tributária